星论文网欢迎您的来访,本中致力于各类论文代写,论文发表,代写代发论文服务

想快速发表职称论文找星论文网
当前位置:星论文网论文资料->法律论文->行政法论文

政府公共服务采购范围的界定原则

分享到:
作者:代写论文  来源:星论文网  发布时间:2014-07-15 12:00:00

  摘 要 政府公共服务采购在我国相对薄弱亟待发展,相关立法存在严重缺陷,采购范围的界定原则是服务采购首先要解决的基础性理论问题,结合国内外服务采购实践的基础上提出准公共服务原则、兼顾公平与效率原则和服务采购范围法定原则。 
  关键词 公共服务 采购范围 原则 
  国务院总理李克强在2013年7月31日主持召开国务院常务会议,此次会议的主题是研究推进政府向社会力量购买公共服务以及部署加强城市基础设施建设。其中,会议提出将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。政府向社会购买服务,意味着将市场竞争机制引入公共服务领域,可以有效节省政府支出成本并大力提高公共服务的质量。政府出面购买公共服务,还可以持续有效地拉动社会服务业的发展,提供更多的就业岗位,实现经济要素的优化配置,带动产业结构的升级,刺激国民经济良性发展。政府采购对国民经济影响巨大,国际上政府采购金额平均可以占到同年GDP的10%,美国则是达到惊人的25%。我国的政府采购历史较短,采购规模目前大约只是同年GDP的2%。在我国,政府采购除了规模依然偏小,采购结构也存在不均衡的状况。三大采购项目中的货物和工程采购金额近年增长迅速,但是作为三大采购项目之一的服务采购,在整个政府采购中占比非常小且增速缓慢。目前,我国的货物类采购、工程类采购及服务类采购在整个政府采购中所占比重大致为67%、23%和10%。①而将大部分公共服务以契约化的形式外包给NGO(非政府组织)的美国,服务采购在整个采购金额中占比则在30%以上。
  伴随着新公共管理理论的兴起, 现代政府职能重心已经从维持国家机器运转变革到为社会提供广泛而优质的公共服务。打造高效、廉洁的服务型政府是当前我国政府职能转变的基本目标。政府采购中的服务,根据服务对象的不同可以分为满足政府自身需要的政府后勤服务和面向不特定公众提供的社会公共服务(以下简称为公共服务)。公共服务受众面广,覆盖范围大,对社会公共利益影响也就格外深远。国际上,政府向NGO购买公共服务往往是NGO的主要收入来源,平均占到其收入总额的40%以上。②所以我们选择将目光集中在对公共服务采购的法律规制上。而要实现公共服务采购的蓬勃发展,对政府公共服务采购范围的确定原则进行科学而严谨的法律界定就成必须解决的基础性法律问题。 
  一、我国现行立法对公共服务采购范围的界定 
  《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)中对三大采购项目均进行了定义。其中,对货物和工程进行了比较细致的描述,但对服务的定义却采取了排除法。《政府采购法》称:“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。至于服务采购的具体项目,可参见财政部编写的《中华人民共和国政府采购法辅导读本》(以下简称《读本》)。该读本指出,“采购人采购的服务主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等”。 
  不难看出,《政府采购法》对服务的排除性规定囿于含糊难以指导实务操作,而《读本》对服务采购的范围的列举基本限于为政府机构运转提供的配套服务,关系到民生的绝大部分公共服务被排除在采购范围以外。我国公共服务采购范围的立法既缺乏原则性规定,也未能就具体范围的予以明文列举。 
  实务中,近十年来,我国一些发达地区的政府已经开始了向NGO购买公共服务的探索,涉及公共卫生、艾滋病防控、公共交通、社区养老、社区矫正、社区发展、社会文化、环保、残疾人服务、政策咨询等各个领域。据此不难看出,我国公共服务的外包实践显然已经走在了立法的前面,立法的滞后及欠缺成为阻挡公共服务采购发展的主要阻碍。 
  二、 域外公共服务采购范围介绍 
  (一) 美国 
  美国的公共服务采购是以合同外包的形式进行的。美国政府公共服务外包始于19世纪中期。上世纪九十年代因为政府职能理论的发展和政府的财政压力两方面因素的影响,包括美国在内的很多西方国家都开始涉水在公共服务的提供上引入市场竞争机制 。在美国,八九十年代大约有200种以上的服务是由NGO向政府提供。八十年代后期美国的小城镇的政府服务外包率一度达到惊人的99%,97年以前美国地方政府的服务外包率整体达到90%以上。也就是说,美国政府外包的服务范围几乎覆盖了所有公共服务领域。比较典型的美国佛罗里达州的韦斯顿市,自1996年建市以来,公共服务领域只有三名政府工作人员,绝大多数公共服务予以外包,至今运行良好。 
  但是在1997年以后,美国政府逐渐意识到私营部门和政府部门的价值目标是不同的,私营部门一味追求利润最大化,而政府既要追求效率还要追求公平,需要保障社会公共利益。于是在美国的公共服务领域又出现了逆向合同外包趋势,政府和私营部门共同来提供公共服务的混合模式逐步形成并得到认可。政府部门也参与到服务市场的竞争中去,一方面可以给相关行业树立一个质量标杆,起到引导和提高私营部门的产品质量的积极作用,一方面更有利于保护公共利益,实现社会公平,体现政府的公共责任。 
  (二)香港 
  香港政府奉行小政府理念,绝大多数公共服务由非政府机构提供。2007年到2008年,香港政府将68.241亿元用于资助非政府机构用于各类公共服务的提供。服务范围主要包括: 社会保障、社会感化服务、家庭服务、长者服务、医务工作服务、社区发展、青少年服务、康复服务等。 据统计,香港参与社会服务的非政府机构约345间, 其中281间为香港社会服务联会机构, 受政府资助的有184间, 香港公益金会员有142间, 接受香港赛马会基金拨款的有61间; 服务单应3,400个。在香港,90%的社会福利服务由非政府机构提供。 在香港,每年接受服务人次超过5千七百万; 义工一百万人次; 全职员工40,000人。总收入 117亿元 (2003-04)2002-03年获71.4亿元政府津贴 (占不包括社会保障在内的福利开支的78.6%)机构董事5,600人; 义工20万人。③

  美国和香港在公共服务外包领域,起步早,规模大,服务采购种类繁多,受益者遍布社会的各个层面。对规范我国的公共服务采购范围具有一定的借鉴意义。 
  三、 界定我国公共服务采购范围的基本原则 
  鉴于公共服务种类繁多,性质特殊,我们倾向于以明确公共服务采购范围的基本原则为路径去规范我国的公共服务采购范围。 
  (一)准公共服务采购原则 
  公共服务具有消费的非竞争性、效用的不可分性以及受益的非排他性等几项特征。公共服务本身包括纯公共服务和准公共服务两个层面的内容,以是否适合市场机制的介入为分界依据。近年来,在各国公共管理实践中,绝大多数准公共服务,乃至某些传统意义上的典型纯公共服务都纳入了公共服务采购和市场化“外包”的范畴。在英国,除了环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同制基础之上的,非常特别的是,监狱管理等国家传统的基本职能领域,合同化外包也占有相当的比重。无独有偶,美国的田纳西州上世纪90年代建造了三所监狱,其中两所继续由政府经营,而另一所则交给民营企业打理,以此来提高效益。与此同时,美国的警察机关也开始了民营化进程;在美国,私人安全保卫的数量三倍于警察,意味着监禁在美国正作为一种生意出现。 
  英国和美国将传统的纯公共服务民营化的做法在世界上相对罕见,也不符合我国的基本国策和国情。纯公共服务比如国防、安保,因为关系到国家安全、社会稳定等根本国家利益,属于国家基本职能范畴,一般不主张纳入采购范围。我国政府公共服务的目的和导向是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,认为公共服务包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等。加之我国的公共服务外包刚刚起步,相关立法还不十分健全,实务操作工作还在摸索之中,将本身就适于市场介入的准公共服务纳入采购范围,而将纯公共服务排除于采购范围之外,应该是科学而合理的做法。 
  (二)兼顾公平与效率原则 
  因为引入市场竞争机制,服务外包能最大程度实现公共服务的效率。有数据表明,公共服务以合同的形式予以外包,比起政府直接供给,成本可降低20%-30%。 
  与此同时,我们必须认识到,代表和维护公共利益,最大程度实现社会公平,是各国政府提供公共服务的基本出发点及价值目标。美国经历了将几乎全部准公共服务外包到政府重新部分介入公共服务提供的发展历程。从美国的公共服务民营化发展轨迹来看,只有当合同外包限于以不特定人为服务对象的领域时,服务效率与政府维护社会公平的职能目标才能保持一致。与此同时,涉及公民宪法权利的公共服务领域,为了维护公民的基本权利,成本的考量应该降至次要地位。单纯考虑效率将损害更重要的价值。这些领域的公共服务,政府不仅必须介入,而且应该以政府作为提供服务的主要力量,绝对不能全面推行民营化,比如基础教育、基础公共卫生保障、基本养老保障等。 
  我国的公共服务采购事业刚刚起步,应该吸取美国的经验教训,采取政府与民间组织共同提供公共服务的混合模式。政府服务外包只适用于以不特定人为服务对象且不涉及公民基本宪法权利的公共领域。比如市政基础设施的建设运营、环境治理、公民职业教育培训、残障及高龄人士家政服务、基础教育阶段学生校车的服务等等。分清适于外包的服务领域与适于政府机构自身担当提供职责的界限,才可能最大程度实现经济效率的同时维护社会公平,无损政府职能的履行,体现政府的价值。 
  (三) 采购范围法定原则 
  我国对工程采购的基本立法态度是,所有动用公共资金的工程采购不论工程造价都必须纳入政府采购范围,一律实行公开招投标的法定采购方式和程序。对货物采购则以立法的形式制定门槛金额和采购商品目录,凡是动用公共资金采购货物,达到法定采购金额或者属于目录商品的,必须以相应的法定采购方式和程序予以采购。所以,对采购标的的具体范围予以明确的法定化,不仅涉及到采购标的的确定本身,还涉及到相应采购方式及程序的适用依据。我国对于公共服务采购的范围,应该在充分考虑公共服务不同于工程和货物特性的基础上,借鉴工程和货物的政府采购立法思维,对应该纳入到采购范围的服务种类以列举的方式明确化并辅以采购金额门槛的规范,配套规范出相匹配的采购方式和程序,弥补现有立法的严重缺陷,使得实务操作有法可依,推动我国公共服务政府采购发展步入实质发展阶段。 
  注释: 
  ①张传.政府采购法比较研究.中国方正出版社.2007(6). 
  ②贾西津,苏明.中国政府购买公共服务研究终期报告.2009(6). 
  ③梁祖斌.香港社会保障、社会福利服务与非政府组织管理.2011.


本文TAGS:
如您需要代写代发表论文请联系QQ:800054855